城市更新|老旧城区更新改造问题及实施建议

一、城市老旧城区发展现状及存在的问题

随着我国城镇化进程的加速推进，城镇化进程已进入高质量发展阶段。大部分城市存在大量的老旧城区，使得城市建设遇到了诸多的问题和挑战。

（一）交通拥堵日趋突出

老城区作为城市生活、休闲娱乐、商务办公等集中的区域，吸引了大量的人流和车流。而道路规划不合理、尺度设计陈旧、人车混行、车辆乱停乱放的问题成为痛点，交通状况每况愈下 ；城市功能布局不平衡，新、旧城区交叉存在，市政、交通设施差异化越来越大，城市路网难以紧密关联，交通拥堵问题日益突出。

（二）环境设施陈旧老化

老旧城区市政道路设施老旧，供给系统建成年代久远，经常性维护检修消耗大量人力物力，使用功能达不到预期效果 ；公厕、医疗卫生及养老等公共配套数量不足，建造标准低，通风采光差，垃圾收集、转运及处理设施不完善，多种不利因素严重影响居民生活质量和城市形象。

（三）街道风貌与新发展理念不符

多数社区存在不同时期建设的住房，各自有着不同的建筑形式，建造之初未考虑与周边的环境协调，街道风貌各异、规格设置无序，形象千差万别。老旧城区建筑外立面大都老旧残破，街道标识标牌、休闲座椅等城市“家具”设置数量几乎没有，与新城区高楼林立、道路宽敞、环境优美、设施齐全的现代城市建设状况反差极大。

（四）城市管理信息化、智慧化难以开展

老旧城区的建筑、市政道路、路灯消防设施等因时间久远、管理不善等众多因素，施工图纸、过程管理等资料缺失，建造之初没有信息化智能化概念，相关接口未预留预埋，改造工作难以开展 ；少数建筑及配套虽有相关设施设备，但安装的型号、网络端口、通信协议等不同专业、不同系统、不同领域无法互联，各自发展、条块分割的“碎片化”问题突出，难以接入城市智慧管理体系，构造了城市多个“信息孤岛”。

二、老旧城区更新运作模式

（一）资金来源

当前城市老旧城区更新改造工程，资金主要来源于财政资金、企业资本、居民出资以及发行债券等几个方式，其中财政资金是主要来源。财政资金来源于国家或地方政府集中支配，用于城市老

旧城区更新改造工程。企业资本是通过把具备一定收益能力的项目（如水电气网暖路、电梯加装、停车场配建、广告、物业管理）的出资、设计、建造、运营管理整体打包，吸引市场资本参与。

居民出资通过鼓励居民和单位自筹自捐，利用房屋维修基金，可以按照“谁受益谁出资”原则有偿使用新增设施，合理分摊城市更新工程改造费用。此外发行老旧小区改造更新专项债，通过政府引导，政府、市场及居民多向参与，合理分摊出资成本。

（二）更新范围

城市老旧城区更新点多面广，包括街区外立面装饰装修、牌匾规整、泛光亮化、地下管网埋设、市政道路排水修整、慢行系统建设、园林绿化美化、智慧城市发展、口袋公园、城市家具安装、文物古迹保护等。城市老旧城区更新是一个城市风貌和基础设施功能上的综合性更新。

（三）施工模式

老旧城区施工模式主要包括传统发包、EPC 总承包、F+EPC 总承包三种模式。

传统发包模式。由业主部门提出更新标准及要求，将设计、监理及施工分别进行招标，业主对各参建单位统一管理。

EPC 总承包模式。在更新资金到位后，公司受业主委托，按照合同约定对工程建设项目的设计、采购、施工、试运行等实行全过程或若干阶段的承包。

F+EPC 承包模式。是在 EPC 模式基础上，强调承包商自身的投融资能力，项目贷款主体为承包商或项目公司，由承包商或承包商成立的项目公司进行贷款融资，项目建成后，政府分年度付款给承包商，再由承包商归还银行贷款本金与利息。

（四）管理模式

一般来讲城市老旧城区更新项目不涉及主体结构变动，参建方可按实际对勘察单位进行取舍，可由建设单位、设计、

监理、施工总承包单位共同组成。城市老旧城区更新项目通常涉及房屋建筑及市政公用行业，可按照项目内房建和市政比例对总承包单位资质提出具体要求。

城市老旧城区更新项目不涉及主体结构施工，通常其专业可进行分包，但考虑质量及进度施工，项目中关键的立面装饰、地下管网、道路及排水等不建议进行分包，其余专业可进行一次分包。

三、当前老旧城区更新改造遇到的问题

（一）施工要求高

老旧城区在发展和更新改造过程中，面临施工扰民、开放的施工环境，涉及到多个“业主”众口难调、文物保护呼声不断高涨的管理难题和空间狭窄、产业功能布局不合理、房屋危旧程度高、与其他城区协调一致等技术问题，对老旧城区的更新、改造、建设与发展提出了更多、更高的施工要求。

（二）相关政策条文仍不完善

老旧城区街道更新改造政策条文复杂、名目众多，不同地区、不同时间条款差异性大，从面积的认定，补偿对象、方式、标准的确定，到评估价格的产生等，没有一定的文化基础难以理解。此外仍有少数居民还抱着“老思想”（例如部分“钉子户”），提出一些不合理要求，把城市更新作为解决所有家庭问题、发家致富的捷径，此现象却没有有效政策条文进行约束。

（三）缺少统筹管理

城市更新不同的类型工程由不同部门管理，各部门从自身职能分工、职务权限、任务安排的角度出发，分别制定适应于本部门的实施计划、改造政策和审批制度，导致城市更新在任务、目标、政策、流程等方面呈现政出多门、缺少统筹安排的问题。

（四）社会资本参与度不高

老旧城区街道更新改造面临“政府改不动”“市场进不来”的困境。政府层面由于财政有限、无法获得产权主体，难以继续沿用现行的自上而下的强制性规划。以政府主导的更新项目市场主体难以参与其中，且在与产权主体的博弈中难以保证自身权益。在面对不确定风险时，除了政府单位主导的资金投入外，市场主体资本大多持观望态度。

（五）信息化融合度不够

随着互联网时代的到来，老旧城区街道更新改造与“互联网”“人工智能”未能实现有效融合，智慧城市管理缺少基础设施和信息支撑。“软件”层面较少利用大数据、云计算、移动互联网技术，BIM、GIS 等可视化技术与城市更新也未能有效结合 ；“硬件”方面未超前布局智慧路灯、智慧井盖等信息化设施，未建设宽带、融合、安全的通信网络和智能多源感知体系。

四、针对老旧城区更新改造的建议

（一）完善制度文件和过程管理

1. 完善与统一政策和标准

有些地方存在同一区域、同一时间不同执法人员执法标准不一样的现象，建议有关部门与时俱进，更新和完善相关政策与标准，明确老旧城区更新改造项目申报和审批操作政策规程，制定通俗易懂的实施计划、补偿标准等。加强对老旧城区改造政策和标准的监督与检查，杜绝新旧政策和标准不一致现象，实现过程管理的公平、公正。

2. 规范更新改造全流程管理

统一规定政府、代建单位、设计单位、施工单位等各方主体涉及的流程和各环节时限要求，避免“相互推诿”现象。明确老旧城区更新改造各环节的受理要求、办理时限，办理结果及时向社会公开。出台相关考核机制，考核结果作为各方主体评优评先、职务晋升、奖励处罚、后续工程承接等重要依据。

3. 施工许可类优先政策

老旧城区更新是对城市落后区域的改造升级，消耗较少的社会资源来提升居民居住环境。建议根据各区的不同特点分别规划，有针对性地出台城市更新规划许可类政策，为城市更新工程开通“绿色通道”。

4. 拆迁、占用补偿类政策

在推行老旧城区更新的过程中，老旧城区的拆迁、占用补偿工作是一个无法回避的问题。建议根据社区、街道更新工程的特点，制定合理的补偿措施和安置措施，同时在推行老旧城区更新之前，做好顶层设计，尽早制定纲领性的拆迁补偿政策并面向全社会进行宣贯，让执法者和原住居民都有法可依。

（二）规划先行，引领高质量发展

1. 科学制定老旧城区更新改造发展目标

相邻区域完善细部目标传导机制，设计规划时考虑周边已有建筑，并融入街区文化特色设计理念，保证相互协调的改造风格 ；大区之间搭建中长期规划的目标传导机制，基于城市目标、区域分工的不同，有针对性地开展整体更新改造设计，逐步落实城市发展总体布局。

2. 突出试点作用

鼓励选择以旧城更新改造用地相对集中的片区作为试点，推进片区整体开发建设，提升城市功能和品质。以试点项目为案例，重点分析所遇到的典型问题，总结提炼可推广、可复制的解决方法，适时转化为行之有效的政策。

3. 提升城市设计与建造管理水平

旧城改造项目，应根据项目特点，采取招标、竞赛等方式公开征集建筑设计优秀方案。各区政府应提前介入，提高审查层级，建立审查部门、建设单位、设计单位、社会公众等多方共同参与的沟通协调机制。以中建三局集团有限公司承接的南昌市“阳明路 -八一大道（南至坛子口）”建筑立面综合改造工程为例，项目采用 EPC 工程总承包模式，即设计（E）、采购（P）、施工（C）联动管理，总承包方通过选择优秀设计团队并与参建各方整体联动，保证项目顺利实施。

（三）鼓励社会力量参与，提升更新改造活力

1. 鼓励社会资本的参与

社会资本较为灵活，能够规避部分政府的资金风险并减轻政府负担。人民政府作为责任主体，可引入社会力量形成咨询机制，常咨询、善咨询，鼓励社会优秀的企业、优秀的工作室和初设的设计师团队积极参与城市更新，建立健康的市场环境。

2. 给予相关参与企业税收优惠

我国目前城市更新改造发展处于起步阶段，此时期的市场风险较大，为了激活企业的积极性，可以在税收方面给予优惠或者抵扣。特别是涉及社会各方协调的层次复杂、专业繁多，技术难度、资金风险各类项目有特异性的改造项目。建立完整的税收优惠政策更有利于城市更新这一新兴市场的形成，规范涌入城市更新领域企业的行为的同时，也能调动其积极性。

（四）转变更新改造理念，深化老旧城区内涵

1. 推进老旧城区更新改造绿色发展

在城市更新过程中全面落实绿色建筑、装配式建筑的理念，改造过程中增加公共绿地、开放空间，发展装配式建筑，并尝试开展海绵城市和生态修复专项技术的应用，将老旧城区更新改造与绿色发展相结合，达到节能减排的目的。以武汉化工厂老厂区改造装修（一期）工程总承包项目为例，通过引入绿色建筑、装配式建筑的理念，保证项目顺利履约。

2. 传承老旧城区历史文脉

加强参建各方文化传承理念的宣贯，提高历史文化保护意识，改造过程严格执行历史文化保护相关要求，在此基础上鼓励一定的活化研究。提高介入门槛，鼓励有资质、有能力、有担当的实施主体参与历史建筑、历史风貌区的保护、修缮、整治工作。

3. 助推智慧城市建设

鼓励利用大数据、云计算、移动互联网、AI 智能现代技术，将智慧城市理念贯穿至老旧城区改造及运维全过程 ；通过运用智慧路灯、智能楼宇系统、智慧泊车等数字信息技术改造市容市貌，建设 5G 通信网络和智能多源感知体系，为老旧城区改造更新提供智慧基础设施和智慧信息支撑。

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